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合理界定彩票社会责任

时间:2020-05-19 | 来源:甘肃省体育彩票管理中心

我国《彩票管理条例》规定彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业,这一规定被视为彩票履行社会责任的标志性表述,但对于什么是彩票社会责任以及如何履行彩票社会责任等问题,社会上仍有不同的看法和认识,有的部门单位甚至将履行社会责任作为宣传的一种口号,这种倾向会误导公众和社会舆论,也会影响彩票制度和彩票治理活动。

本文通过对彩票社会责任与彩票经济责任、彩票相关主体之间的社会责任、彩票国内社会责任与彩票国际社会责任、彩票社会责任与一般公共预算责任等的对比分析发现,彩票社会责任其实是一个很容易被混淆的问题,彩票社会责任在实践中存在被泛化和被强化的倾向。相关主体的社会责任不明晰,背后反映的是不同利益主体不同的利益诉求,这就迫切需要科学合理界定彩票社会责任的内涵和外延,回归彩票产生和发展的本源。

唯有如此,才能为彩票法律法规、行业规划、制度设计、行业监管、资金使用等方面提供科学合理的理论依据,才能在不断提高彩票社会公共事业服务水平的同时防范和防控因彩票社会责任不清带来的各类风险。

彩票的社会责任和经济责任

理解彩票社会责任,首先要弄清其与彩票经济责任的区别和联系,其实质是明确彩票经济属性和彩票社会属性的关系。

彩票的经济属性

彩票经济属性解决的是彩票经济动机问题。即,人们为什么要购买彩票,政府为什么要销售彩票等。本文认为,从经济视角来看,购买彩票是因为彩票能够为特定主体提供经济利益,销售彩票也是因为彩票销售能够为相关主体带来经济利益。具体说来,彩票经济属性主要体现在:

一是彩票的投机属性。亚当·斯密在其代表作《国民财富的性质和原因的研究》一书中分析了人们对彩票的经济动机。其认为,彩票是一种投资方式的选择,其高额的奖金具有很大的激励作用,但其并不具备其他一般性投资高投入高回报、低投入低回报的公平性,因此反而会导致购买彩票越多,亏损风险越高的结果。亚当·斯密认为,人们之所以忽视这种高风险,是因为人们“对自己的幸运妄加猜测……人们自然而然地把得利的机会估得过高。”这样就会产生一种可以在这种高风险活动中获取高收益的侥幸心理,这就使得彩票具有很强的投机性。

二是彩票的资金筹集属性。对于公共部门而言,彩票是政府特许发行以补充其财政资金不足的一种筹资方式。1987年,国家批准发行“中国社会福利有奖募捐券”,筹集社会福利资金,发展以“安老、扶幼、助残、济困”为主要内容的社会福利事业以弥补财政资金对于社会公共事务投入的不足。从1987年到2018年,我国福利彩票的公益金数量累计达到6022.97亿元,截止到2019年12月8日,我国体育彩票累计筹集公益金5104.67亿元。

彩票的社会属性

一是彩票的娱乐属性。彩票自从成立之日起就作为一种娱乐产品供人们消费,加之彩票参与门槛较低,彩票如电影票一样容易成为种大众娱乐消费品。

二是彩票的公益属性。即,用彩票筹集的资金发展公益事业。例如,《民政部办公厅关于印发<民政部彩票公益金使用管理办法>等六个办法的通知》(民办发〔2018〕8号)中规定了彩票公益金的使用范围,指出“公益金使用应当遵循福利彩票‘扶老、助残、救孤、济困’的发行宗旨,主要用于资助为老年人、残疾人、儿童和其他基本生活特别困难人员等特殊群体提供服务的社会福利项目,以及符合宗旨的其他社会公益项目。”

三是彩票的公平属性。即,通过将高收入人群购买彩票而筹集到的公益金用于社会福利事业,使得低收入人群能享受到更多更好的社会资源和公共服务,从而在一定范围内调节阶层和居民收入差距,促进社会资源的公平分配,推进基本公共服务均等化、可及性。

彩票经济责任与社会责任的合理边界

彩票经济责任与彩票社会责任在观念上是清晰的,但在彩票的发行、销售、管理等环节仍会出现错配的情形,引发相关经济社会问题,需要合理把握彩票经济责任与彩票社会责任的关系。

一是划清彩票经济社会责任边界。彩票经济责任和彩票社会责任是彩票职能作用的客观表现,不能因彩票承担经济责任而无视彩票社会责任,也不能因彩票承担社会责任而无视彩票经济责任,特别是在舆论宣传中要客观引导公众,不宜片面过分宣传彩票社会责任而淡化忽视其经济责任。

二是保障实现彩票经济社会责任的能力。彩票经济责任和彩票社会责任的履行,都需要相应的能力作为保障。彩票制度的设计初衷,是通过让社会公众购买来达到提高社会公共服务水平的目的,其基本原则是实现公共服务水平与承担能力的匹配。但在实际生活中,往往是低收入人群购买比重较大,造成彩票购买行为的“逆向选择”。

中国科学院发布的《2126名电脑型彩票购彩者的基本特征》显示,“月收入在3000元以下的购彩者占90.9%。”这种现象带来两个方面的不利影响:一方面,低收入人群对社会福利的贡献高于中高收入人群,达不到调节收入分配和提供公共服务水平的初衷,又弱化了中高收入人群的社会责任意识;另一方面,由于低收入群体文化教育水平有限、防范风险能力有限,一旦低收入群体形成问题彩民群体,就会带来系列社会不利影响,影响社会整体福祉。因此,建议在时机合宜之时,逐步开发出针对中高收入人群的彩票类型和游戏规则,增强中高收入人群的社会公益责任意识,对低收入人群购买彩票时要予以适当的风险提示,适当娱乐,理性消费,以有效贯彻彩票经济社会责任的匹配。

三是提高彩票整体效果。通过对经济社会责任的考核和评估,提高彩票公益金使用管理效率,最大限度地实现彩票经济社会责任的协调共生。

彩票相关方的社会责任

彩票社会责任具体由彩票设计、发行监管、销售和资金使用等多个环节涉及的政府部门、销售机构、彩民、协作方等多方主体承担,还涉及到社会媒体、彩票研究机构以及社会公益组织等第三方机构,各方承担着相同但有差异的社会责任。

彩票的相关方与社会责任

作为彩票规划设计方及相关政府部门,其社会责任主要是规范合法地设计彩票游戏及相应的游戏规则,制定彩票管理办法和彩票资金的管理办法,保障彩票的公平性和公益性,控制彩票的负面影响。

作为彩票发行管理方的政府部门,其社会责任主要是在彩票的发行、销售、兑奖等环节做好运营管理工作,保障其运营环节的合法合规性以及彩票资金筹集与分配的合法合规性。

作为彩票销售方的销售机构,其社会责任主要是制定合理的销售方案,做好销售系统的运营管理和数据维护,做好销售资金的结算管理以及开奖兑奖工作,保障彩民利益,做好彩票公益金的筹集工作,正确宣传彩票的公益理念。

作为购买彩票的购彩者,其社会责任主要是树立正确的购彩观念和公益理念,不沉溺于购买彩票,理性消费,合法合规地购买彩票,加强自我管理,防止成为问题彩民,给社会带来不良影响。

作为彩票协作方的媒体,彩票研究机构以及社会公益组织,要通过宣传、教研以及共享交流来构建多方信息交流沟通平台,促进多方协作,共同推进彩票行业的顺利发展。

如何科学定位相关方的社会责任

彩票的健康有序发展离不开各责任主体对其责任的履行,但在实际生活中,仍然存在彩票相关责任主体和主体责任分配不清的情形,导致彩票管理出现漏洞,因此要科学定位彩票各责任主体的责任,增强责任主体的责任意识,促进彩票社会责任体系的建设。

一是推进彩票相关法律规范建设,加强法律监管。一方面,我国各级彩票发行管理中心隶属于民政和体育部门,彩票的发行销售和运营管理直接由各民政部门和体育部门指导,这种管理方式使得彩票市场由行政权力主导,导致政企不分;另一方面,由财政部负责全国的彩票监督管理工作,但民政部门和体育部门拥有更多的彩票实际监管权,且财政部与民政部、国家体育总局并非上下级关系,使得财政部的监管权力没法落到实处,其他两个部门既当运动员又当裁判员的监管模式使得彩票业管理有失公开透明。因此,要加快建立彩票管理政府化、发行销售企业化、监督管理社会化的法律体系,为政府依法规制提供法律基础。

二是明确彩票发行、销售机构职责,推进规范运行。要明确彩票发行机构与销售机构之间的委托关系,彩票发行机构委托彩票销售机构进行彩票销售。彩票发行和销售机构要严格按照相关规章制度规范运行,避免责任错配,提高彩票发行销售的透明度,构建健康有序的彩票市场。

三是引导购彩者加强自我管理,理性购彩。由于彩票购买的门槛较低,以及彩票天然的博弈属性,使其对于自我管理意识薄弱、收入水平较低的人群有较大的吸引力,因此要引导购彩者强化自我约束和管控,防止购彩者投入过多资金过度购彩。

四是要加强彩票协作方的信息沟通,强化主体责任意识。作为彩票协作方的媒体、彩票研究机构以及社会公益组织,理应成为各利益相关方沟通和协调的中介机构,但目前我国彩票行业涉及到的相关彩票协作方的组织机构仍然较少,所起的作用还不大,因此要加强我国彩票协作方各组织的发展合作,增强其促进彩票行业发展的主体责任意识,协调各方利益,发挥各方优势,实现合作共赢。

五是加强政府、企业、研究机构和社会媒体的沟通,强化对彩票社会责任的理论研究正确引导社会舆论,创造客观评估彩票社会舆论的良好氛围。

彩票的国内国际社会责任

从空间范围来看,彩票社会责任有国内责任和国际责任之分。随着国际经济往来的密切发展,各国之间的彩票行业也日趋紧密,有必要紧跟彩票国际化发展进程,厘清彩票国内外社会责任。

彩票国内社会责任与彩票国际社会责任

彩票国内社会责任是指国家通过筹集彩票公益金来用于国内社会慈善、公共福利事业的发展。2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,“重视发挥第三次分配作用,发展慈善等社会公益事业。”彩票作为便捷有效地拉动公民广泛参与公益事业的一种筹款方式,能有力促进我国社会公益福利事业的发展,弥补社会保障资金的不足,不断提高我国社会公益水平,造福整个社会。

彩票国际社会责任是指一国彩票推动国际彩票事业发展所承担的责任。这种社会责任既由彩票国内社会责任外溢性形成,也由一国主动承担职责形成。就我国而言,彩票国际社会责任表现在:一方面,我国彩票对国际彩票事业发展带来的外溢性影响,如他国公民通过购买中国彩票获益,中国彩票的管理经验惠及他国等:另一方面,中国彩票也在不断与国际社会接轨,如,2016年2月,中国福利彩票获得了世界彩票协会责任彩票二级认证:2018年2月21日,中国体育彩票通过了世界彩票协会责任彩票三级认证。这体现出我国彩票在承担社会责任方面得到了国际社会的认可,也意味着我国也有能力和实力承担国际经济援助、区域合作、国际福利事业发展、反洗钱、打击跨国组织博彩犯罪等方面的国际社会责任,体现出我国对国际事业的一种担当,展示出负责任的大国形象。

实现彩票国内国际社会责任良性互动

中国彩票国际国内社会责任要与当前的国力水平和发展阶段相适应。具体说来,实现彩票国内国际社会责任可以从以下两个方面考虑:

一是“走出去”。积极参与国际彩票相关论坛、国内外彩票社会责任交流活动,宣传中国彩票社会事业发展的伟大成就,讲好中国彩票故事,加强与国际彩票机构的合作,共同防范彩票监管风险,共同抵制防范洗钱、国际违法博彩犯罪行为,构建更加公平完善的全球责任彩票体系,建立健全负责的、高效的彩票社会责任治理架构,促进全球彩票事业的健康发展。

二是“引进来”。通过与其他国家对责任彩票进行更加深入的研究和更广泛的交流合作,借鉴学习责任彩票做得好的地区和机构的先进经验和管理制度,不断完善我国彩票管理体制机制,促进我国彩票的健康发展,稳步提升我国彩票机构的社会责任工作能力和水平。

彩票社会责任与一般公共预算社会责任

从预算管理角度看,彩票公益金是政府性基金预算的一部分,这部分资金主要用于发展社会福利、体育等社会公益事业。其实,其他一般公共预算也履行着社会职责。为此,有必要对彩票社会责任与一般公共预算社会责任进行比较。

彩票社会责任与一般公共预算社会责任者之间既有联系,又有区别。彩票和其他一般公共预算一样,都是预算的一部分,承担着公共财政的资源配置、收入分配、调控经济以及监督管理的职能,客观看来,二者在履行社会责任方面有职能交叉。

根据我国《预算法》的要求,我国预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。从一般公共预算的支出功能来看,我国一般公共预算也具有明显的社会责任属性,主要表现在教育、科技、文化、卫生、体育、社会保障、就业等方面,主要是通过用以税收为主体的财政收入来进行。从这层意义来看,一般公共预算的社会责任与彩票社会责任有相重叠的部分,但前者社会责任的范围更广、更宽。另外,从资金规模来看,一般公共预算的资金规模要远远高于彩票公益金。据财政部发布的2018年财政收支情况,2018年全国一般公共预算支出220906亿元,而据民政部2018年度彩票公益金使用情况公告(民政部公告第458号)提供的数据显示,2018福利年彩票公益金预算额度为298700万元。

一般公共预算资金的社会责任用途同样广泛,而且力度也大,但在目前预算制度框架下,还没有必要用一般公共预算社会责任取代彩票社会责任,后者仍有必要单独体现,更好地体现政府发展体育和福利事业的政策导向。

正因为如此,《关于修改<彩票管理条例实施细则>的决定》(中华人民共和国财政部、中华人民共和国民政部、国家体育总局令第96号)指出,“彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算,实行收支两条线管理,专项用于社会福利、体育等社会公益事业,结余结转下年继续使用,不得用于平衡财政一般预算。”

那如何协调彩票社会责任与一般公共预算社会责任呢?

一是做好统筹规划。在编制预算时,要根据经济社会发展规划目标等要求,制定统一的预算,统筹好一般公共预算和政府性基金预算(包括彩票公益金预算)等预算的整体布局,最大限度地整合政府履行社会责任的能力。

二是合理界定彩票社会责任和一般公共预算社会责任的边界。既要看到一般公共预算承担了社会责任,以及这种社会责任与彩票社会责任的异同,又要清晰定位彩票社会责任。既不能刻意夸大和泛化彩票社会责任,又要认识到彩票在当前和今后很长一段时期仍需承担其必要的社会责任,彩票社会价值长时期内仍需得到社会认可。

 

——摘自《国家彩票》